轉(zhuǎn)型期依法行政的基層考問
依法行政是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各種新問題和新矛盾，如何運用法治思維和法治方式推動改革與發(fā)展，對基層政府來說尤為緊迫。近日半月談記者深入各地圍繞縣鄉(xiāng)兩級基層政府依法行政的相關(guān)問題展開調(diào)研。
依法行政必須直面新問題
面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型，各種矛盾多發(fā)，如何運用法治思維和法治方式處理轉(zhuǎn)型過程中面臨的種種新問題，正考驗著基層政府。
“公事公辦”是最大期待
公事公辦本意是按制度辦、不講私人情面，但一度被當作官員冷漠的表現(xiàn)，一些企業(yè)愿意追求超越規(guī)則和制度的“特事特辦”。如今，“最好公事公辦”成為眾多企業(yè)的心聲。
靠什么吸引投資?過去，不少地方的最大賣點是土地和稅收優(yōu)惠，外加綠色通道特事特辦。
一項針對企業(yè)的調(diào)查顯示，超過七成企業(yè)在選擇投資地時最看重的是公平公正的法治環(huán)境。
專家表示，事實上，以往的諸多“特事特辦”，最終導致產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染、轉(zhuǎn)型升級難等問題，嚴重影響經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
廣東省依法治省辦公室常務(wù)副主任陳岸明表示，政府部門不能“亂伸手”，企業(yè)也不需“動歪念”，政府行政審批所有環(huán)節(jié)走向公開透明，才能真正實現(xiàn)“無差異審批”，無論是誰，一律公事公辦，按規(guī)定和法定時限辦結(jié)。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)型期，一些地方政府正面臨著建設(shè)法治政府的過渡期、簡政放權(quán)上下對接的銜接期等新考驗，這些都對基層干部的依法行政能力提出新要求。
需要看到，當前基層距離法治政府的目標還有相當?shù)牟罹唷?015年，中國政法大學法治政府研究院對全國100個城市進行法治政府評估，平均得分率僅為61.73%，剛剛及格。同時，各地區(qū)、城市之間依法行政的水平差異較大，制度實施的實際效果不佳。
依法行政的不適癥
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方，轉(zhuǎn)型期政府依法行政仍有不適癥。在一個縣級市，記者看到當?shù)睾脦准腋咝录夹g(shù)企業(yè)處于停工狀態(tài)，這些企業(yè)都是前幾年當?shù)馗哒{(diào)宣傳的轉(zhuǎn)型項目。某投資近兩億元的光電企業(yè)的一位負責人向記者透露，他們公司投資一個轉(zhuǎn)型項目，2013年9月就已經(jīng)建成，本來10月份要投產(chǎn)，由于與當?shù)卣炗喓贤械暮芏鄡?yōu)惠政策和支持無法兌現(xiàn)，兩年多來一直沒有開工，現(xiàn)在已經(jīng)關(guān)停。
記者調(diào)查了解到，一些地方違規(guī)開發(fā)土地，往往根據(jù)“土政策”許諾不少優(yōu)惠條件招商引資，最終陷入僵局的例子屢屢發(fā)生。
湖南省委巡視組對湘中某市的巡視就發(fā)現(xiàn)，當?shù)貓@區(qū)發(fā)展極為混亂，存在政策亂定、土地亂供、人員亂進、機構(gòu)亂設(shè)、錢物亂發(fā)等問題。
隨著轉(zhuǎn)型升級，生態(tài)環(huán)保在各級政府工作中的地位不斷攀升，不少地方都出臺了嚴格的制度和法律法規(guī)保護環(huán)境。而一些地方政府并未能有效執(zhí)行。中部某省會城市附近的水庫是全國26個湖泊生態(tài)治理項目之一，也是該省最大的集中式飲用水源地。省里專門出臺規(guī)定禁止?；奋囕v、煤焦車輛進入，有關(guān)車輛需繞道行駛。然而，這樣一則政府的禁令在執(zhí)行時卻變成了擺設(shè)，當?shù)乜h交警隊和縣政府對個別企業(yè)的拉煤車大開綠燈。
在水庫庫區(qū)，5公里的沿庫公路上設(shè)置了3個交警執(zhí)勤崗亭，引導煤焦車輛、?；奋囕v通行庫區(qū)，省公安廳有關(guān)交通管制的措施的巨幅公告牌就矗立在崗亭旁。
記者在沿庫公路暗訪發(fā)現(xiàn)，在半個小時的時間里，就有10余輛卡車從沿庫公路呼嘯而過，灑下大小不一的煤粒。在通過3個交警執(zhí)勤崗亭時，煤車每次都會徑直開到崗亭窗口，司機向里面的交警報上車牌號并遞上一張單據(jù)，待交警過目后，這輛車便直接過卡駛?cè)胨吹乇Ｗo區(qū)。
有司機向記者透露，從這里行駛路程更近，一趟可以省200多元的油費，每天運輸兩趟，一個月就節(jié)省1萬多元，但只有個別公司的車輛才能通過。一些物流公司負責人質(zhì)疑說，這是典型的有法不依，執(zhí)法不嚴，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，更是對遵紀守法者的極大打擊。
不按法律法規(guī)辦事，還會造成巨大的經(jīng)濟損失。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一個國家級園區(qū)，由于出讓土地沒有嚴格按照相關(guān)程序依法依規(guī)辦理，導致數(shù)千畝建設(shè)用地低價違規(guī)出讓，僅此一項就造成國有資產(chǎn)上億元的損失。
“走后門”的巨大慣性
記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，面對社會和政府轉(zhuǎn)型的新要求，一些地方“找關(guān)系”“打招呼”“走后門”等有法不依或者有法難依的現(xiàn)象普遍存在。
一個地級市教育局的中層干部告訴記者，盡管各級教育行政主管部門三令五申，義務(wù)教育階段公辦學校禁止擇校，但每年找上級領(lǐng)導“批條子”為孩子擇校的家長仍不在少數(shù)。一位教育系統(tǒng)干部告訴記者，他們單位的一把手每年開學季收到的各種“條子”上百個。
有些單位甚至為職工子女擇校打報告、發(fā)公函，完全無視相關(guān)法規(guī)。
專家表示，一些群眾辦事習慣“找關(guān)系”“走后門”，背后是我們一些基層干部依法依規(guī)辦事有漏洞的表現(xiàn)，“蒼蠅不叮無縫蛋”。
“根源都在主席臺，問題出在前三排?！币晃皇》ㄖ妻k的干部認為，依法行政，基層各級領(lǐng)導干部必須帶頭模范遵守法律法規(guī)，堅持法律面前人人平等，不能重人情而輕法律。
采訪中，沈陽市人民檢察院副檢察長賈海洋表示，為了應(yīng)對轉(zhuǎn)型期依法行政出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)注意把握好幾個關(guān)系，即在經(jīng)濟發(fā)展和社會管理過程中，要很好地劃定政府權(quán)力的邊界，在政府機構(gòu)設(shè)計和整合過程中，要體現(xiàn)法治思維的要求，在政府決策和行政行為實施過程中，要引入法治手段。在地方行政決策過程中，需引入法律審查機制，要有專業(yè)法律人員參與行政決策過程。
“可以在重大、復雜的法律事務(wù)中向社會購買法律服務(wù)。在欠發(fā)達地區(qū)和公職律師隊伍尚不成熟的情況下，可以通過購買社會律師服務(wù)的方式作臨時性補充。”賈海洋說，堅持法治理念很重要的一個方面是摒棄“法律工具論”的思想，即不能夠把法律僅僅作為行政行為的工具，“合則用，不合則棄”;而是要把法律作為行為評判和選擇的唯一標尺，主動接受憲法、法律的約束，避免行政行為的隨意性，不斷加強群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督的力度。
基層的困惑與訴說
面對依法行政新要求，由于相關(guān)制度不健全、部門銜接不順暢等原因，基層干部面臨不少依法行政的困惑和苦惱。
長官意志，聽還是不聽
“到底是按法律法規(guī)辦，還是按領(lǐng)導要求辦?”一位基層干部告訴記者，關(guān)鍵是領(lǐng)導的要求明顯違背了相關(guān)法規(guī)。少數(shù)領(lǐng)導干部比較強勢，推進工作時往往不講過程，只問結(jié)果，在給下屬布置工作時，以言代法，亂下指示，隨意干涉依法行政。
一位基層法制辦主任抱怨說，有時候上級的意見明明不合法，但我們政府法制辦還要千方百計地論證領(lǐng)導行為的合法性。
沿海一位民營企業(yè)家對記者說，他在某縣投資建廠，該縣縣委書記逼著他虛報產(chǎn)值，“本來是2億元的產(chǎn)值，非要報8億元?！焙髞磉@位縣委書記調(diào)走了，原縣長升任縣委書記，又要求他以3倍的產(chǎn)值來虛報，還說“現(xiàn)在是關(guān)鍵時刻，請幫幫忙!”
在長官意志下，基層統(tǒng)計部門往往睜一只眼閉一只眼，有的甚至“為虎作倀”。一位基層統(tǒng)計局長說，長期以來，他們基本是企業(yè)上報多少就統(tǒng)計填寫多少，對上報數(shù)據(jù)只進行簡單的“匹配性”判斷，如果相關(guān)數(shù)據(jù)明顯存在漏洞，就打回去要求重新上報，而不會去做更深入、更準確的調(diào)查評估。
“領(lǐng)導的意思，就是法律的要求，你還能拿法律文件跟領(lǐng)導對著干?”遼西某縣一位科級干部說，“上面千條線，下面一根針”，基層要做的工作太多太雜，為了盡早見效，體現(xiàn)政績，不少基層干部往往選擇以行政權(quán)力強推的辦法，至于法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。面對農(nóng)村征地、市民搬遷、來信上訪等棘手工作，一些基層干部更習慣依靠強制手段，“通不通三分鐘，再不通就龍卷風”， “權(quán)力依賴癥”很難消除，不管是推進經(jīng)濟建設(shè)，還是化解社會矛盾，往往習慣于行政主導、權(quán)力開路。
“一些縣領(lǐng)導表面上喊依法行政，實際上還是按老一套辦事?！边@位科級干部以縣司法局為例說，縣委書記、縣長也會讓司法局為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供法律服務(wù)，或為住建、國土等部門當法律顧問，最終目的還是要變現(xiàn)長官意志。
權(quán)力下放，帶來行政違法
“縣上往鎮(zhèn)里下放了100多項權(quán)力，但像安全生產(chǎn)、環(huán)保、國土等，相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定最低一級執(zhí)法主體為縣級部門，我們行使這些權(quán)力本身就違法?！鄙轿髂晨h級市的一位鎮(zhèn)長對記者說。
在山西省澤州縣，縣里將發(fā)改、經(jīng)信、住建等10個部門的54項權(quán)力下放給巴公鎮(zhèn)，由于缺乏法律依據(jù)，很多探索并不被上級部門認可，使得巴公鎮(zhèn)從權(quán)力下放前的“處處碰壁”變成了“處處違法”。
“雖然我們已經(jīng)辦結(jié)了幾十個工程項目的備案批復和行政審批，但是否能得到上級部門認可都是未知數(shù)，現(xiàn)在各部門都說巴公鎮(zhèn)沒有一處不違法?！痹撴?zhèn)一位負責人說，鎮(zhèn)里將一些環(huán)節(jié)推向市場，聘請有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)來做，但上級部門認定這是違法的，因為相關(guān)法律和規(guī)定沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的主體資格。
“目前簡政放權(quán)是許多地方行政管理體制改革的重頭戲，成效明顯，但一些地方在操作中也存在一些問題?！边|寧省葫蘆島市政協(xié)主席鄭宏偉說，一方面，在“怎么簡、如何放”環(huán)節(jié)，存在不徹底問題;另一方面，在“接權(quán)”環(huán)節(jié)，存在承接難的問題。相關(guān)法律法規(guī)的配套必須及時跟進。
東部某省一位中外合作園區(qū)的管委會副主任說，放權(quán)地方上體會到了，但簡政依舊不太明顯，為了發(fā)展“無奈違法”。根據(jù)固定資產(chǎn)投資的相關(guān)審批規(guī)定，所有項目上馬都要做地質(zhì)災害、水土流失即泥石流的評估。上述問題在山區(qū)非常突出，但在平原地區(qū)很少發(fā)生，尤其對于一些根本不可能發(fā)生此類地質(zhì)災害的地方，同一個地塊的A區(qū)已經(jīng)做了相關(guān)評估，B區(qū)還要再評估一次才能通過。
“錢是小錢，關(guān)鍵每一項評估，一個市只有一個機構(gòu)，一個機構(gòu)通常只有幾個人，審批時間太長?！边@位副主任說，在高壓之下，為了企業(yè)早日投產(chǎn)，在有些未批先建、違規(guī)建設(shè)的項目面前，政府就會睜一只眼、閉一只眼。
依法行政，做起來也不易
山西某鎮(zhèn)是產(chǎn)煤大鎮(zhèn)，煤層較淺，常有村民私挖亂采，有的更在自家就能盜采煤炭?！半m然現(xiàn)在加大了執(zhí)法監(jiān)督的力度，但這些村民的盜采行為大多數(shù)不夠量刑標準，執(zhí)法部門拿他們也沒有辦法，只能說服教育，起不了震懾效果，過幾天又開始挖。即使盜采很多，但要立案必須先定損，我們又沒有這個能力，找中介機構(gòu)要花錢，我們也沒有這筆經(jīng)費，只能睜一只眼閉一只眼，結(jié)果就是盜采行為更加猖獗。”該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說，要是能嚴格依法辦事，該定損的定損，達到立案標準的，直接立案，很快就沒有人敢盜采了。
更令基層干部頭疼的是，遇到上級部門違法，他們也不得不硬著頭皮幫忙“擦屁股”。“比如土地審批，一些企業(yè)拿到地了，縣里的國土、規(guī)劃等部門也給辦了手續(xù)，廠房都建起來了，結(jié)果國土部衛(wèi)星遙感卻發(fā)現(xiàn)是違法的，下發(fā)文件要求將這些廠房拆除。這事誰做?當然落到我們頭上。”一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說，縣級部門不按法律法規(guī)辦事，下面就會亂成一鍋粥，“八仙過海各顯神通，把事情搞定了上面點頭就行”。
“現(xiàn)有基層的一些制度規(guī)定沒能根據(jù)工作中出現(xiàn)的新問題新情況及時調(diào)整，機械地理解中央精神，導致基層干部有時候弄不清改革創(chuàng)新、為事業(yè)擔當和違規(guī)違紀的界限在哪里?！币晃桓碧幖壐刹空f，目前基層在依法行政、加強監(jiān)督方面不是缺制度，而是缺讓制度管事的機制;不是缺要求，而是缺讓要求具有約束力的辦法;不是缺文件精神，而是缺讓文件精神生根的土壤。
一些基層干部同時感到，一些宏觀的政策法規(guī)在地方執(zhí)行標準不同，會引發(fā)群眾心理不平衡，也會給執(zhí)法帶來難度。比如意外傷害事故的補償標準，省與省之間不一樣，城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口也不一樣。
半月談記者專訪：為基層依法行政支招
推進依法行政、建設(shè)法治政府是一項戰(zhàn)略性、全局性和系統(tǒng)性工程，需要立足全局和長遠統(tǒng)籌謀劃。圍繞基層依法行政的相關(guān)問題，半月談記者專訪了國家行政學院法學教研部主任胡建淼和北京大學政府管理學院政治學系主任燕繼榮。
半月談記者：法治政府基本建成，是全面深化改革的迫切需要。法治政府建設(shè)和依法行政在法治中國建設(shè)過程中處于什么樣的位置?
胡建淼：法治政府建設(shè)在整個國家的法治建設(shè)過程中的地位是非常特殊的，法治政府建設(shè)是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵。法治中國建設(shè)涉及立法、行政、司法等等方面，其中依法行政是一個重要方面，基層政府處于行政管理和為民服務(wù)的第一線。
據(jù)統(tǒng)計，我們國家的法律法規(guī)中有百分之八十是由各級政府直接去執(zhí)行的。所以說法治化，首先是政府的行為要法治化。如果法治政府建成了，整個國家的法治化在很大程度上也就實現(xiàn)了。
半月談記者：在新的形勢下，我們面臨新的任務(wù)。從長遠考慮，用法治的方法完成這些任務(wù)才是最有利于穩(wěn)定和發(fā)展的。您如何看?
胡建淼：是這樣的。比如關(guān)于霧霾，大家都迫切希望霧霾一夜之間消散。治理霧霾可能就涉及關(guān)停企業(yè)。如果企業(yè)是違法的，我們關(guān)停企業(yè)一點問題都沒有，按照處罰程序關(guān)停就可以了。但是針對那些原來都是政府批準的，甚至通過招商引資進來的企業(yè)，即便按照新的標準是不符合要求的，也不能運動式的一夜之間說關(guān)停就關(guān)停。這樣簡單粗暴的方式，是會出問題的。
對于矛盾和問題不采用法治的手段處理，不但會使政府喪失公信力，還會制造出新的矛盾和問題。
在現(xiàn)實中，這個問題難就難在一些地方還是所謂的“效率”優(yōu)先，不習慣法治思維和法治的方式，不習慣用法治的手段完成目標任務(wù)。
燕繼榮：雖然基層的決策不能預測所有的可能，但是也要保持一些基本的東西不能變，有長期性?；鶎诱谂c企業(yè)簽約的時候要特別謹慎，長期性的項目要反復論證。
如果只管決策，不管后面的執(zhí)行，當執(zhí)行不了的時候就可能有違法的沖動。
半月談記者：那些有合法手續(xù)、面對轉(zhuǎn)型又需要關(guān)停的企業(yè)應(yīng)該如何處理呢?
胡建淼：從法律上來講，違法的企業(yè)關(guān)停是處罰。但是原先合法的企業(yè)怎么辦?這就是說，為了國家的公共利益，企業(yè)的利益需要放棄。這個過程法律上稱之為“行政征收”。這就需要政府出錢進行補償，而且要通過必要的程序進行，要把企業(yè)員工安置好。
所謂一定的程序，有這么幾個要件。首先，政府行為必須要有法律依據(jù)。其次征收的過程中需要有正當?shù)某绦?，這些都不是單方面決定的，在這個過程中需要有協(xié)商，甚至是“討價還價”，要充分聽取對方的意見。做出決定后，如果不服，可以進行復議和訴訟。第三，任何征收都是要有補償?shù)?。絕不能什么程序都沒有，一聲令下，甚至一個電話就讓企業(yè)說關(guān)停就關(guān)停。
半月談記者：如何看待基層干部的法治信仰問題?
胡建淼：無論是建設(shè)法治國家還是法治政府，基層干部的法治信仰都是特別重要和關(guān)鍵的。
隨著改革和轉(zhuǎn)型的不斷推進，現(xiàn)在絕大部分基層干部都能有法治信仰，知曉依法行政的重要性。但也還有少數(shù)基層干部的依法行政只是停留在嘴上，沒有真正落實到實際的工作當中，沒有依法推進工作。極少數(shù)基層干部甚至認為“要法治就沒法完成任務(wù)，要完成任務(wù)就沒法法治”。這些都是缺乏法治信仰的表現(xiàn)。
有些人認為法治就是違法了要追究責任，其實法治的內(nèi)涵和外延很廣。我們的行為、制度建設(shè)、工作方式等等都要體現(xiàn)法的精神，進入到一種依法的狀態(tài)。
基層干部一定要恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一等依法行政基本要求，在法治軌道上全面推進基層政府各項工作。
半月談記者：您認為真正落實依法行政什么是最重要的?
胡建淼：最重要的有兩條，一個是觀念問題。就是我剛才提到的領(lǐng)導干部的法治觀念，要讓基層干部真正樹立法治信仰。還有就是完善機制。比如某一個基層領(lǐng)導的行為和要求是違法的，下屬可以說“不”，這與用人機制、干部機制都有很大的關(guān)系。在這一點上，做好對一把手的監(jiān)督是關(guān)鍵。
燕繼榮：我們要把法治的指標納入到對基層政府和基層干部的考核當中來。在考核經(jīng)濟指標、環(huán)境指標等等的同時，也考核法治建設(shè)的成效。
同時還要健全基層行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，完善社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制。
短評：“關(guān)鍵少數(shù)”很關(guān)鍵
基層干部的法治素養(yǎng)，直接關(guān)系到基層政府各項工作能否在法治軌道上推進，直接影響著基層法治政府建設(shè)進程。全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，必須抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。
中央推進全面依法治國戰(zhàn)略部署以來，基層政府的行政行為更加守法、規(guī)范，違法行為明顯減少;但少數(shù)基層領(lǐng)導干部有法不依的情況仍時有發(fā)生，損害了依法治國的嚴肅性和基層政府的公信力。
梳理近期的社會熱點可以發(fā)現(xiàn)，鄭州大學第四附屬醫(yī)院被強拆等違法強拆現(xiàn)象之所以屢禁不止，與一些地方官員違法任性用權(quán)有直接關(guān)系。
一些行政違法事件發(fā)生前，相關(guān)基層領(lǐng)導干部并非毫不知情。有的領(lǐng)導干部對行政違法行為充耳不聞、默許縱容。更有甚者，私下提議、拍板力挺。這集中暴露出一些基層領(lǐng)導干部法治意識淡薄，法治素養(yǎng)不高，沒有擺脫“權(quán)力依賴癥”，沒能掌握新方法積極適應(yīng)轉(zhuǎn)型期對領(lǐng)導干部提出的新要求。
實踐證明，基層領(lǐng)導干部是不是具有法治精神、能不能依法辦事，直接決定著一個地方、一個部門依法行政的氛圍，決定著地方依法行政的效果。只有領(lǐng)導干部真正做到用法治思維、法治方式推進工作處理矛盾，并一級帶一級層層傳導示范，才能真正實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”，建設(shè)好法治政府。
強調(diào)抓住領(lǐng)導干部這個依法行政的“關(guān)鍵少數(shù)”，就是要把法治觀念強不強、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標準，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴守黨紀、恪守國法的干部用起來。要加強對領(lǐng)導干部任職前法律知識考查和依法行政能力測試，實行公務(wù)員晉升依法行政考核制度。
強調(diào)抓住領(lǐng)導干部這個依法行政的“關(guān)鍵少數(shù)”，就是要注重通過法治實踐提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。強調(diào)政府工作人員特別是領(lǐng)導干部想問題、做決策、辦事情必須守法律、重程序、受監(jiān)督，牢記職權(quán)法定，切實保護人民權(quán)益。注重發(fā)揮法律顧問和法律專家的咨詢論證、審核把關(guān)作用。
同時要繼續(xù)加大簡政放權(quán)，完善“兩個清單”制度，將政府行為置于最廣泛的社會監(jiān)督之下，讓權(quán)力在陽光下規(guī)范運行。
